Financement des institutions de sécurité sociale

Une des missions essentielles de l'ONSS porte sur le financement quotidien des institutions et fonds de la sécurité sociale.

Financement dans le cadre de la Gestion Financière Globale

Ce financement repose en grande partie sur le système de Gestion Financière Globale (GFG).

Par ce système, l'ONSS globalise les moyens financiers alloués à la sécurité sociale des travailleurs (cotisations, subventions de l'État, financement alternatif) et les répartit entre les secteurs qui y ont droit. La répartition est effectuée en fonction de leurs besoins de trésorerie.

La Gestion Financière Globale a été mise en place en 1995. Auparavant, chaque institution percevait le produit des cotisations sectorielles.

Quelles institutions ?

Le tableau qui suit reprend les institutions ou régimes qui dépendent de la gestion financière globale et l’usage qu’ils font du financement.

En outre, l'ONSS finance une série de dépenses spécifiques définies par des dispositions légales (exemple : fonds sociaux Maribel).

Comité de gestion de la Sécurité sociale

La Gestion Financière Globale ne se limite pas à l'apport des moyens financiers nécessaires. Il s'agit également de gérer, conseiller, suivre et évaluer.

L'ONSS exécute ces missions sous l'autorité du Comité de gestion de la sécurité sociale (CGSS). Le CGSS doit remettre un rapport annuel au gouvernement fédéral sur la gestion financière globale :

• Comment progressent les recettes et les dépenses ?
• Quelles sont les lignes de conduite prioritaires ?
• Comment assurer un équilibre financier durable du régime ?

Ces informations permettent au gouvernement de préparer un contrôle du budget, et d’élaborer une perspective pluriannuelle.

L'ONSS fournit au CGSS les estimations des recettes ; les institutions de sécurité sociale concernées se chargent des estimations des dépenses. Ces données sont consolidées par l’ONSS-Gestion globale.

Emprunts

Avec l’autorisation du ministre des Finances et du ministre de tutelle, l’ONSS-Gestion globale peut souscrire des emprunts afin de garantir le financement de toutes les branches.

Financement en dehors de la Gestion Financière Globale

Environ 160 institutions et fonds sont financés en dehors de la Gestion Globale. Ils ont droit à une partie du produit des cotisations sociales. En général, cette partie est calculée sur la base d’un taux de cotisation sur la masse salariale déclarée. C’est ainsi qu’est calculé, entre autres, le financement de l’Office national des vacances annuelles (ONVA).

En 2022, le projet DUNIA s’est réalisé, fusionnant les banques de données de la DmfA et de la DmfAppl (ex-ORPSS). En conséquence, les chiffres des régimes des travailleurs-ONSS et des administrations locales sont désormais consolidés.

En 2022, les moyens financiers dont disposait la Gestion globale de l'ONSS pour mener à bien sa mission financière provenaient à 69 % des cotisations perçues par ses soins et à 31 % de transferts, émanant principalement des pouvoirs publics.

En raison de la forte inflation et de la reprise de l'économie après la pandémie de coronavirus, les cotisations de sécurité sociale globales ont augmenté de 10,8 % en 2022 par rapport à 2021.

En ce qui concerne les cotisations spécifiques, le montant total a augmenté de 4,1 % en 2022 par rapport à 2021. Avec notamment une forte hausse des cotisations sur les pensions complémentaires et des cotisations pour les étudiants jobistes. La cotisation spéciale de sécurité sociale a connu une croissance nulle en raison de la réforme à partir du 2e trimestre 2022 tandis que la cotisation spéciale de solidarité sur la prime corona était une recette unique en 2021.

Évolution au sein de la Gestion financière globale

Certaines institutions relèvent de la Gestion financière globale et se voient octroyer des moyens selon leurs besoins. Leurs revenus apparaissent dans le tableau ci-dessous.

Les principales sources de financement proviennent des cotisations sociales ordinaires des travailleurs et employeurs (64,6 % en 2022), suivies du financement alternatif (20,6 % en 2022) et des subventions de l’Etat (8,4 % en 2022).

Le financement de la sécurité sociale a été réformé en 2017. Les nouvelles règles ont été fixées dans la loi du 18 avril 2017. Depuis lors, la Gestion globale de l’ONSS reçoit une dotation de base annuelle complétée par une dotation d'équilibre. En 2022, le montant provisoire de la dotation d'équilibre (tel qu'il apparaît dans ces tableaux) était de 4,4 milliards d'euros. En 2023, le montant de la dotation d'équilibre pour l'année 2022 a été définitivement fixé à 3,4 milliards d'euros. En 2020, le montant de la dotation d'équilibre s’avérait exceptionnellement élevé en raison de l'impact de la crise corona (diminution des recettes en cotisations et augmentation des dépenses, par exemple pour le chômage temporaire). Quant au financement alternatif, il enregistrait une augmentation de 16,2 % en 2021 par rapport à 2020, dont une hausse de 1,6 milliard d'euros pour le financement des soins de santé. Il s'agissait d'un acompte sur les recettes de la TVA et du précompte mobilier. En 2022, une augmentation de 2,6 % s’est produite.

L'intervention des communautés et des régions pour les réductions groupes-cibles régionalisées, y compris la part de la sécurité sociale locale, a représenté 1,0 % des recettes totales de la Gestion financière globale en 2022. En 2022, cette intervention a diminué de 37,6 % par rapport à 2021, principalement sous l’effet de la suppression de la réduction groupe-cible pour les contractuels subventionnés en Région wallonne.

Évolution hors de la Gestion financière globale

Les institutions et les fonds qui ne ressortent pas de la Gestion financière globale reçoivent leur financement sur base du produit de leurs taux de cotisations. Le tableau ci-dessous présente les revenus de ce régime.

L'augmentation des cotisations hors de la Gestion financière globale est due en grande partie à l'inflation, mais aussi à la reprise de l'économie après la pandémie de coronavirus.

Pour la cotisation trimestrielle et annuelle de l’ONVA, cette augmentation était de 11,6 % par rapport à l'année 2021, pour les cotisations destinées au Fonds de sécurité d’existence de 12,3% et pour les cotisations au Fonds de pension solidarisé de 7,4 %.

Les cotisations destinées au Fonds de fermeture d'entreprise ont enregistré une variation négative de 22,8 % en 2022 en raison de la diminution des taux de cotisation (cotisation de base + cotisation spéciale).

Pour les cotisations des administrations locales avec une affectation commune (par exemple, les cotisations SdPSP au SFP et la cotisation au Fonds amiante chez FEDRIS), les montants de l'ONSS et des administrations locales ont été consolidés à partir de 2020, comme dans le tableau « Evolution au sein de la Gestion financière globale ». Une ligne distincte a été prévue pour les affectations et/ou les cotisations spécifiques des administrations locales (par exemple, les cotisations au Fonds de pension solidarisé pour le SFP, les cotisations du 2e pilier pour Prolocus...).

Recettes des régimes de Sécurité Sociale d’Outre-Mer et du Maribel social - secteur public

L'ONSS est également responsable du fonctionnement de la Sécurité Sociale d’Outre-Mer et du Maribel social - secteur public.

La Sécurité Sociale d'Outre-Mer bénéficie d'une intervention de l’Etat ainsi que de cotisations des travailleurs et/ou employeurs affiliés sur base volontaire.

Le Maribel social finance son fonctionnement grâce à diverses subventions.

Ce tableau présente les détails de ces deux régimes spécifiques :

1. Sécurité Sociale d’Outre-Mer
   19,4 % des recettes sont garanties par les cotisations perçues par le biais de l’affiliation volontaire des travailleurs et/ou des employeurs. Cependant, l'intervention de l’Etat représente 79,4 % des recettes.
2. Maribel social - secteur public
   Le fonds sectoriel représente 77,4 % des recettes tandis que le reste des recettes est principalement lié aux accords sociaux (INAMI et Région flamande), à l'IFIC (INAMI) et au Fonds Blouses Blanches (SPF Santé publique).

Le régime de Sécurité Sociale d'Outre-Mer voit ses recettes augmenter de 3,5 % par rapport à 2021 (+ 11 millions d'euros). Hausse due à la croissance de 4,4 % (+ 12 millions d'euros) de l’intervention de l’Etat en raison de l'inflation élevée en matière de dépenses de pension et de soins de santé. La légère tendance à la baisse des recettes en cotisations n'est pas perceptible en 2022 du fait d’une recette unique de 5 millions d'euros.

Les revenus du régime Maribel social - secteur public s’affichent en augmentation de 10,6 % (+ 55 millions d'euros). Laquelle s’explique principalement par une hausse des revenus de l'INAMI, en particulier des versements IFIC (Institut de classification des fonctions) : +53 millions d'euros. L'IFIC est le modèle de référence choisi par les pouvoirs publics et les partenaires sociaux pour moderniser et harmoniser le modèle de rémunération dans le secteur public des soins de santé.

Dans l'ensemble, les recettes hors Gestion globale pour ces deux régimes spécifiques, soit la SSOM et le Maribel social - secteur public, augmentent de 7,8 %. Soit une hausse d'environ 66 millions d'euros par rapport à 2021.

L'ONSS est également chargé de répartir la recette des cotisations perçues entre les institutions et les fonds de la Sécurité sociale.

Certaines institutions relèvent du régime de la Gestion financière globale et reçoivent leurs moyens en fonction de leurs besoins. Les institutions et les fonds qui ne dépendent pas de la Gestion financière globale perçoivent un financement sur base du produit de leurs taux de cotisation.

En 2022, le projet DUNIA fut réalisé, fusionnant les banques de données de la DmfA et de la DmfAppl (ex-ORPSS). En conséquence, les chiffres des régimes des travailleurs-ONSS et des administrations locales sont désormais consolidés.

Aperçu des chiffres

Le tableau suivant donne un aperçu des dépenses des dernières années.

En 2022, 86,7 % des recettes ont été affectées à la Gestion financière globale et 13,1 % ont servi à financer des institutions et des fonds extérieurs à la Gestion financière globale.

Évolution au sein de la Gestion financière globale

L'ONSS-Gestion globale a financé les branches de la Gestion financière globale pour un montant total de 80,0 milliards d'euros en 2022. Soit une augmentation de 5,8 % par rapport à 2021, due principalement à l'inflation élevée et à l'indexation des prestations sociales en découlant.

Les besoins de financement de l'ONEM ont diminué de 1,7 milliard d'euros en 2022. Soit de 20,0 % par rapport à l’année 2021 où les dépenses relatives au chômage temporaire étaient encore élevées dans le cadre de la crise du corona. Tous les autres besoins ont augmenté. En cause : l'inflation élevée et, dans sa foulée, l'indexation des prestations sociales.

Le graphique suivant montre la part des branches de la Sécurité sociale dans le financement de la Gestion financière globale pour 2020-2022.

*La catégorie « Autres » du graphique comprend : le chômage avec complément d'entreprise, le crédit-temps et l’interruption de carrière, les accidents du travail chez Fedris, les maladies professionnelles chez Fedris, les pensions d’invalidité des mineurs, la maladie-invalidité et le chômage sous le régime du régime des marins.

Le graphique suivant montre la répartition en 2022.

*La catégorie « Autres » du graphique comprend : le chômage avec complément d'entreprise, le crédit-temps et l’interruption de carrière, les accidents du travail chez Fedris, les maladies professionnelles chez Fedris, les pensions d’invalidité des mineurs, la maladie-invalidité et le chômage sous le régime du régime des marins. Ce sont ici des réalisations provisoires.

Les secteurs Pensions (42,6 %) et Soins de santé (34,0 %) représentent ensemble les trois quarts des besoins financés de la Gestion globale. La branche Indemnités AMI suit en troisième position avec 14,4 %. Les besoins liés au chômage ONEM ont diminué de 1,6 milliard en 2022 par rapport à 2021 (besoins plus élevés en raison de la crise corona) et représentaient encore 7,2 % en 2022.

Consultez les rapports annuels des institutions concernées pour plus d'informations sur l'évolution des dépenses de sécurité sociale.

La Gestion financière globale est également responsable de l’allocation de certaines affectations spéciales. Le tableau ci-dessous en dresse la liste.

Une baisse des affectations spéciales s’observe en 2021 et se poursuit en 2022. Elle s’explique par l’allocation, en 2020, de 287 millions d'euros en primes de compensation lors de la crise du coronavirus (secteurs fermés). En 2021 et 2022, ces primes de compensation étaient principalement accordées aux employeurs pour l'assimilation du chômage temporaire pour cause de force majeure des employés.

Évolution hors de la Gestion financière globale

En 2022, les dépenses hors Gestion financière globale ont augmenté de 7,0 % par rapport à 2021.

Ce mouvement à la hausse est principalement dû à l'augmentation des dépenses pour l’Office national des vacances annuelles (ONVA), + 9,9 % par rapport à 2021, ainsi que pour le Fonds de sécurité d’existence (+ 9,8 % par rapport à 2021) et le Service fédéral des Pensions (+ 6,6 % par rapport à 2021) principalement sous l’effet d’une inflation élevée.

Quant aux cotisations destinées au Fonds de fermeture d'entreprise, elles ont enregistré une diminution de 19,4 % en 2022 en raison de la baisse des taux de cotisation (cotisation de base + cotisation spéciale).

Dépenses des régimes de Sécurité Sociale d’Outre-Mer et du Maribel social - secteur public

Le tableau ci-dessous présente les dépenses de deux régimes spécifiques hors Gestion globale : la Sécurité Sociale d’Outre-Mer et le Maribel social - secteur public.

1. Sécurité Sociale d’Outre-Mer
   Les chiffres sont basés sur les dépenses en prestations sociales (notamment les pensions et les soins de santé) et diverses autres dépenses.
   Le régime de Sécurité Sociale d'Outre-Mer affiche une augmentation de 4,0 % par rapport à l'année 2021. Hausse due à une augmentation de 9 millions d'euros des dépenses dans la branche des pensions en raison d’une forte inflation. Les dépenses des autres rubriques sont restées stables.
2. Maribel social - secteur public
   Les chiffres représentent les paiements de subventions aux employeurs bénéficiaires (notamment Maribel social, les accords sociaux, Projet 600, Fonds Blouses Blanches, IFIC).
   Le régime du Maribel social - secteur public enregistre une diminution des dépenses de 10,9 %. Recul principalement dû aux primes IFIC non encore attribuées en 2022, à la baisse des accords sociaux et aux prestations relatives au Maribel social.

En 2022, l’ONSS a perçu directement 68,13 milliards d’euros en recettes de cotisations (y compris majorations et intérêts de retard), contre 63,82 milliards en 2021. Soit une hausse de 6,75 %. Ces montants intègrent les régimes des travailleurs salariés, des marins (depuis 2018) et des administrations provinciales et locales.

Après un début d’année impacté par les derniers soubresauts de la Covid-19, l’évolution des recettes n’a cessé de progresser au fil de l’an. Entraînée par l’explosion de l’inflation et ses retombées sur la formation des salaires, elle a toutefois été atténuée par un certain effet-retard, tant dans l’indexation des salaires que dans le rythme de versement des cotisations sociales.

La Gestion globale a enregistré pour sa part 80,95 milliards d'euros de recettes, contre 82,12 milliards de dépenses. En 2021, ces mêmes postes étaient respectivement de 79,48 et 77,66 milliards d’euros.

Malgré des recettes de cotisations sociales en forte hausse, les recettes globales ont de leur côté nettement moins augmenté, soit de 1,47 milliard d’euros ou 1,85 %. En cause : la diminution des transferts de l’Etat. Depuis de nombreuses années, le Gouvernement se porte garant de l’équilibre du régime de la gestion globale des travailleurs salariés. Il le réalise par le biais du poste de clôture dit « dotation d’équilibre », qui met les comptes de la sécurité sociale à zéro. L’approche gouvernementale des « droits constatés » peut entraîner des écarts en termes de trésorerie, mais le résultat final dans la durée est presque exactement le même. Comme l’ONSS-gestion globale avait accumulé des excédents de trésorerie sur la période 2020-2021, ceux-ci sont logiquement, si pas annulés, en tous cas réduits.

Du côté des besoins à financer, l’évolution entre les différentes branches de la sécurité sociale est extrêmement contrastée, derrière une progression d’ensemble de 4,36 milliards d’euros (+5,77 %). Les besoins de l’INAMI – soins de santé progressent de 1,37 milliard d’euros (ou 5,32 %), à 27,14 milliards; ceux de l’INAMI – indemnités progressent de 1,10 milliard d’euros (ou 10,56 %), à 11,52 milliards et ceux du Service Fédéral des Pensions de 3,54 milliard d’euros (ou 11,61 %) à 34,02 milliards. Les besoins de l’ONEM baissent pour leur part de 1,67 milliard d’euros (ou -19,88 %) à 6,69 milliards.

L’indexation des prestations explique, en grande partie, cette hausse, quand le reflux à l’ONEM trouve son origine dans la fin du régime du chômage temporaire lié à la Covid-19.

Les in- et outflows s’effectuent suivant des échéanciers propres, ce qui génère des situations de trésorerie (mismatching).

La gestion de trésorerie consiste à :

• anticiper ce profil de trésorerie;
• obtenir le meilleur rendement possible des surplus de trésorerie, voire éviter la nécessité de payer des intérêts négatifs sur ces excédents;
• financer les découverts à moindre coût, voire en obtenir le meilleur rendement dans un contexte de taux débiteurs négatifs, ce qui est le cas depuis un certain temps.

Évolution du compte de l'ONSS – Gestion globale sur trois années

Après une longue période de stabilité avec un découvert de caisse avoisinant -1 milliard d’euros en fin d’année, le résultat de trésorerie en 2019 était par contre très positif, de 1,55 milliard. Ce qui nous permettait de terminer l’année dans le vert, à 334 millions d’euros. En dépit d’un contexte général très défavorable, le résultat de trésorerie pour l’année 2020 s’avérait positif de 563 millions d’euros, portant ainsi le solde final à 897 millions. En 2021, la situation de trésorerie s’était encore considérablement améliorée, avec un résultat pour l’année de 1 827 millions d’euros. Cette progression nous amenait, en fin d’exercice, à un solde de trésorerie pour l’ONSS-gestion financière globale de +2 724 millions d’euros. Dès lors que l’effet correctif (par rapport à la ligne de conduite de l’équilibre évoquée plus avant) s’effectuait avec un certain retard, un repli a été constaté en 2022, mais moindre qu’attendu. Le résultat de trésorerie a été de -1 167 millions d’euros, ramenant le solde en fin d’année à +1 557 millions, bien au-dessus de la situation d’avant covid.

Évolution du profil de caisse en 2022

Partant d’un solde initial extrêmement positif à +2 724 millions d’euros, la trésorerie a affiché un solde journalier moyen trimestriel de +3 054,2 millions au 1er trimestre, de +2 649,6 millions au deuxième trimestre, de +1 984,2 millions au troisième trimestre et de -53,8 millions au quatrième trimestre. Le solde journalier annuel moyen est de +1 908,7 millions d’euros.

Pour se financer, l’ONSS - gestion globale dispose en temps normal :

• d’une ligne de crédit de 1,7 milliard d’euros auprès du Trésor (élargie temporairement dans le contexte particulier de 2020) ;
• d’un programme de billets de trésorerie à hauteur de 615 millions d’euros ;
• et de la capacité d’obtenir des prêts gagés (« repo’s ») à partir de ses deux fonds de réserves (à concurrence de plusieurs milliards d’euros).

Il n’a guère été question des deux derniers instruments en 2022, vu les excédents de trésorerie presque constants.

Les positions créditrices ont fait l’objet de placements, à taux zéro également, sur des comptes postaux. Avec l’intention d’éviter les intérêts négatifs que prévoyaient les autres institutions financières avec lesquelles nous travaillons. Dans un environnement de taux d’intérêts à court terme négatifs, la situation très positive de notre trésorerie aurait pu paradoxalement se révéler problématique et engendrer un coût, ce que nous avons pu éviter.

En toute fin d’année 2022, le relèvement des taux directeurs par la BCE nous a replacés dans un contexte plus habituel où les excédents généreront désormais des recettes en intérêts et les découverts… des charges.

Réalisation en trésorerie

Deux fonds existent au sein de la sécurité sociale des travailleurs salariés.

• Le Fonds de réserve s’est constitué entre 1995 et 2001 à partir de réserves localisées dans certaines branches d’une part et grâce aux surplus budgétaires dégagés en 1999-2000 d’autre part.
• Le Fonds pour l’avenir des soins de santé s’est constitué entre 2008 et 2010 grâce à une croissance des dépenses en soins de santé inférieure à la norme légale. Une partie des montants non dépensés est venue alimenter le fonds.

Ces fonds sont gérés conformément à la Loi du 21 décembre 2013 portant des mesures fiscales et financières diverses qui a pris le pas sur l’arrêté royal du 15 juillet 1997 portant sur des mesures de consolidation des actifs financiers des administrations publiques. Ils sont donc constitués essentiellement d’instruments de la dette publique belge : des OLO (Obligation Linéaire-Lineaire Obligatie). Celles-ci paient chaque année des intérêts sous forme de coupons.

Le rendement des portefeuilles dépend de deux contributions :

• l’« effet revenu » qui provient des coupons encaissés et des plus- ou moins-values réalisées lors de ventes d’OLO ;
• l’« effet capital » ou « effet marché ». Les OLO sont cotées sur les marchés financiers et sont soumises à la loi de l’offre et de la demande. La contribution « effet capital » peut donc être très volatile. Elle peut être positive, mais aussi négative.

Le fonds de réserve

Le fonds de réserve de la Gestion globale des travailleurs salariés s’est constitué en 1999 à partir du transfert de réserves détenues par différentes institutions publiques de sécurité sociale (principalement l’ONP). Il a été alimenté en 2000 et 2001 par les surplus de trésorerie générés dans un contexte économique très favorable.

Ce fonds est géré par quatre institutions financières privées liées à l’ONSS-Gestion globale par un contrat de gestion de type gestion discrétionnaire.

Un retrait des revenus de placements du fonds a été effectué dans le cadre de la loi du 18 avril 2017 (article 23 § 2). Ces retours sur investissement ont été affectés à la Gestion globale des employés.

Le tableau ci-dessous illustre l’évolution du fonds de réserve :

Le tableau suivant présente le rendement annuel des cinq dernières années :

Combattue par l’augmentation des taux d’intérêt pratiquée par les banques centrales, la forte croissance de l’inflation s'est traduite par un résultat négatif pour le fonds de réserve. En raison de la longue exposition de notre portefeuille, l'impact de ces hausses de taux d'intérêt s'est avéré particulièrement important. Le fonds de réserve a atteint un résultat négatif de -20,51 %. La valeur de marché du portefeuille s’élevait à 4 499,18 millions d'euros à fin 2022. Un montant de 111,56 millions d'euros de revenus d'investissement a été transféré à la Gestion globale. Durant le mois de novembre, le portefeuille a été affecté par la taxe sur les titres pour un montant de 7,63 millions d'euros.

Depuis sa création le 18 juin 1999, le rendement moyen annuel du portefeuille est de 3,20 %.

Le Fonds pour l’avenir des soins de santé

Instauré par la loi-programme du 27 décembre 2006, le Fonds pour l’avenir des soins de santé est propriété pour 90 % de l’ONSS-Gestion globale et pour 10 % de l’INASTI-Gestion globale. Il est alimenté essentiellement par des montants qui lui sont affectés au sein de l’objectif budgétaire en soins de santé.

Les apports ont été d’environ 300 millions par an de 2007 à 2010 (cette dernière année enregistrant les tranches de 2009 et 2010).

Il s’agit ici aussi d’un portefeuille constitué de titres de la dette. Celui-ci n’est pas confié à des gestionnaires privés : il est géré de manière indicielle, pour l’intégralité du Fonds.

En 2010 et 2011, les revenus du Fonds (intérêts encaissés et plus-values réalisées) ont été transférés pour 90 % à l’ONSS-Gestion globale et pour 10 % à la Gestion globale des travailleurs indépendants. Ce retrait est conforme aux articles 76 et 77 de la loi-programme du 23/12/2009 relatifs aux transferts des intérêts générés par le Fonds pour les années 2010 et 2011.

La valeur de marché du Fonds pour l'avenir des soins de santé atteignait 1 698,49 millions d’euros à fin 2022. Une somme de 25,75 millions provenant des revenus d’investissement a été affectée à la gestion globale des salariés et 2,86 millions à la gestion globale des indépendants. Le portefeuille a été affecté d'une taxe fédérale sur les titres de 2,28 millions d'euros.

Le tableau suivant présente le rendement annuel des cinq dernières années :